1990년대 이후, 세계화에 따른 지역화 시대의 도래와 더불어 근대화의 주역이었던 국민국가는 역할과 기능이 약화되고, 제2근대화의 주역으로 지역이 부상하고 있다.

이는 지역의 경쟁력이 국가경쟁력을 결정하는 시대가 도래한 것을 일컫는다.

이와 관련, 세계화에 따른 지역화 시대의 지역경쟁력을 강화하기 위해 영국, 프랑스 등 여러 국가가 광역자치단체를 지역정부화하고, 기능과 역할을 강화하고 있다.

이에 발맞춰 경기연구원이 경기도 등 광역자치단체를 재정‧행정 자치권을 강화한 지역 정부로 구축해야 한다는 의견을 제시해 관심을 끌고 있다.

■ 우리나라 지역발전을 위하여 제주, 세종 등 특별법 제정 광역자치단체 기능 역할 강화

경기연구원은 최근 ‘광역자치단체의 지역정부화 전략 : 경기도를 중심으로’ 보고서를 발간하고, 경기도의 지역정부화 구축방안에 대한 단기 및 중장기적 대안을 선보였다.  ⓒ 굿 뉴스통신

경기연구원은 최근 ‘광역자치단체의 지역정부화 전략 : 경기도를 중심으로’ 보고서를 발간하고, 경기도의 지역정부화 구축방안에 대한 단기 및 중장기적 대안을 선보였다.

보고서에 따르면, 이제 우리나라도 지역발전 및 지역균형발전을 위해, 특별법 제정을 통해 시범적으로 광역자치단체의 기능과 역할을 강화하고 있다.

이는 제주특별자치도와 세종특별자치시를 예로 들 수 있다.

① 제주특별자치도: 참여정부의 지역분권 및 국가균형발전 추진 과정에서 국제자유도시로 발전시키기 위하여 ‘제주도 특별자치도 설립 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’을 제정했다.

② 세종특별자치시: 참여정부의 국정과제인 행정수도 건설계획에 따라 이루어진 행정기능복합도시와 행정수도의 기능을 강화하기 위하여 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’을 제정했다.

현 정부는 지역화 시대에 대비하여 지역 주도의 경제성장을 위해, 준연방제 수준의 지방분권을 추진하고 있다.

이런 거대한 국내외적인 자치분권 흐름 속에서, 경기도는 지역화 시대에 국가 경제를 선도하고, 특례시 태동 및 남북 분도론 등에 대비하기 위해 대폭적인 자치권 확보를 통한 지역정부화 노력이 시급하다.

이에 따라, 이 연구에선 경기도의 지위와 역할을 강화하기 위한 지역 정부 구축방안에 주안점을 두었다.

보고서에서는 영국, 스페인, 이탈리아 등 선진국을 중심으로 민주주의 제고(提高), 지역 경제발전, 정부 운영 효율성 등을 위해 광역자치단체의 기능 ‧ 역할을 강화하는 지역정부(준주정부)화가 이어지는 점에 주목했다.

한국에서도 지역 주도의 경제성장을 위해 제주특별자치도, 세종특별시 특별법 제정 등 준연방제 수준의 지방분권을 시범적으로 추진하고 있기 때문.

우리나라에서 전국 최대 규모 광역자치단체인 경기도는 지역화 시대에 국가 경제를 선도하고, 특례시 태동 및 남북 분도론 등에 대비하기 위해 자치권 대폭 확보를 통한 지역정부화 노력이 시급한 상황이다.

반면, 법적 지위 측면에서 헌법은 제117조 제2항 ‘지방자치단체의 종류는 법률로 정한다’라고만 규정할 뿐 광역자치단체의 지위를 별도 부여하고 있지 않다. 또, 지방자치의 핵심적 가치를 구현하는 지방자치법도 제9조 2항 단서 조항에서 ‘법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다’라고 규정돼 다른 일반법에 쉽게 제어되는 만큼 법적 지위가 취약하다.

특히 자치권 측면에서 조세법률주의에 따라 과세자주권이 없고, 시‧도지사의 사무에 대한 자치행정권 등이 제한적이다.

■ 경기연구원, 경기도 자치권 강화하기 위한 단기적 대안 ‘개별 법률제정’, 중장기적 대안 ‘헌법개정’ 등 제시

경기연구원은 자치권 강화를 위한 경기도의 지역정부화 방안을 단기적 대안(개별 법률제정), 중장기적 대안(헌법개정)으로 구분해 제시했다.

① 단기적 대안(개별 법률제정): 특례법 제정을 통한 지역정부 법제화 방안.

제주특별자치도, 세종특별자치시 등의 경우, 시도 광역자치단체(지역정부)에 대하여 지방자치법과는 별도의 자치권을 부여한 개별 법률을 제정한 것이다.

이와 같은 방식은 ▲영국: 런던대도시법, 스코틀랜드법 ▲미국: 지역정부헌법 ‘도시 헌장’(City Charter)을 특별법과 같이 포괄적인 자치권을 인정한 형태 ▲‘도시 헌장’(City Charter)을 제정하지 않고, 일반법으로써의 지방자치법, 카운티법, 빌리지법 등에 의한 자치권을 행사하는 지방정부로 구분된다.

이 가운데 연구서에서 주요 사례로 든 것은 ‘영국 스코틀랜드법’이다. 영국 국회가 스코틀랜드 지역의 자치권을 인정하면서 1998년 법을 제정하기 전에 스코틀랜드 지역주민을 대상으로 주민투표를 시행했고, 과반수 이상의 찬성을 얻은 후 제정하였다. 이는 영국 국회가 제정한 국회법률인 스코틀랜드법과 다른 지역정부의 ‘자치법’(Local law)의 역할을 수행하고 있다.

경기도 특례법 제정을 통한 지역정부화 법제화(안)는 우리나라의 현 지방자치제도 하에서, 제주 및 세종 특별자치시‧도 특별법, 영국의 런던대도시법 및 스코틀랜드 제정 방식을 채택하는 것이다.

이는 국회로 하여금 경기도 특례법을 제정하도록 하는 방안으로써, 이에 대해서는 이미 제주특별자치도 특별법과 세종특별자치시의 특별법이 있다는 점에서 실현할 수 있다.

특히 단기적으로는 국회에서 제정하는 법률에 따라서 자치권이 강화된 ‘광역자치단체’로서 그 지위와 역할을 재구성할 필요가 있다.

현재 우리나라의 법체계상으로 경기도는 지역정치의 주체로서 자치권이 제약받고 있으므로, 서울시 행정특례에 관한 법률처럼 ‘경기도 특례법 제정’에 의한 특례를 부여받는 방안을 고려할 수 있다는 것이다.

② 중장기적 대안(헌법개정): 지역정부 헌법 제정을 통한 지역정부 법제화 방안.

지역정부는 헌법과 법률에서 금지하고 있거나 또한 제한적인 기능 및 권한을 명시한 경우를 제외하고는, 그 외의 모든 권한을 행사할 수 있는 정부이다.

즉, 지역정부의 ‘자치기본헌법’이란 국가헌법보다는 하위법이고 다른 일반법과 특별법보다는 상위의 법적 효력을 가진, <지방정부 조직법>을 포함한 법률집이다.

경기도를 지역정부화 하면서 지역정부헌법을 도입하는 방식으로는 스페인과 이탈리아와 같이 우리나라 헌법 개정을 통해서 지역정부의 자치입법권 사항을 법규명령 제정권으로 보장하도록 하는 방안이 있다.

대륙법계 국가인 스페인과 이탈리아는 국가헌법에서 지역정부에 대하여 지역정부의 광범위한 자치입법권을 부여하도록 하고 있다.

(※대륙법: 로마법, 게르만법, 교회법, 봉건법, 상법(商法), 관습법 등이 혼합되어 형성·발전된 유럽 대륙의 법.)

이와 관련, 경기도 지역정부 헌법 제정을 통한 법제화(안)는 다음과 같이 설명된다.

경기도 지역정부 헌법 제정을 위하여, 국회는 경기도를 포함한 광역시‧도 자치단체의 지역정부 헌법 제정권을 인정할 필요가 있다. 특히 모든 지역정부는 국회가 제정한 기본법률 취지와 규정에 따라서, 지역정부 헌법을 제정할 수 있도록 규정 마련이 선행되어야 할 것이다.
 
또한, 경기도는 국회가 제정한 기본법률 취지와 규정을 준수하여 지역정부 헌법을 제정한다.

중장기적인 방안을 살펴보면, 헌법개정을 비롯한 법체계를 완비하는 등 경기도(전국 16개 시‧도 포함)에서 ‘지역정부헌법’을 제정할 수 있도록 해 영국 등 준연방제 국가 수준의 지역정부를 구축할 필요가 있다는 것이다.
 
이는 국가 헌법에서 도의 지위를 보장하고, 경기도는 지역정부 헌법을 제정해 지역정부를 구현할 수 있는 입법권, 조직권, 행정권, 재정권 등에 대한 보장 또는 근거 조항을 마련할 필요가 있다.

조성호 경기연구원 선임연구위원은 “경기도의 지역정부화를 위해 경기도는 선진국의 지역정부 및 국내의 특례시 사례처럼 행‧재정적 역량이 되는 광역자치단체에 자치권을 더 부여하는 차등적 분권 원리가 국가경쟁력 강화에 부합한다.는 논리를 적극 개발해야 한다”며 “경기도는 지역정부화를 효율적으로 추진하기 위해 중앙정부, 국회, 비수도권 자치단체와 긴밀하게 협력해야 한다”고 말했다.